Den verden er samlet til klimaforhandlinger i København. Men er det håp for en effektiv, bindende klimaavtale?

Det ser ikke lyst ut fram mot klimaforhandlingene i desember. Forberedende møter har vært turbulente. I Bangkok endte en to uker lang forhandling mellom FN-land avslutta i oktober, med et tilnærma sammenbrudd. Etter forberedende møte i Barcelona marsjerte U-landene ut av forhandlingene i protest mot det de mener er manglende innsatsvilje fra de rike landene. Selv FNs generalsekretær Ban Ki-moon tviler på om neste måneds klimatoppmøte i København vil resultere i en avtale.

Norges forhandlingsleder Hanne Bjurstrøm, er heller ikke optimistisk.

– Forhandlingene synes å gå i retning av at vi ikke får en helhetlig, folkerettslig bindende juridisk avtale i København. Det mest sannsynlige er en politisk beslutning på toppmøtet. Det er fortsatt mange viktige spørsmål som er uløst, forklarer hun.

Motstanden fra U-landene er en av disse spørsmålene. Mens uttynninga av ozonlaget blei løst blant annet gjennom effektive ordninger der U-land fikk økonomisk kompensasjon og teknologioverføring for å redusere sine utslipp, går arbeidet treigt med å lage like omfattende løsninger for U-land under Kyoto. Klimautslipp er både vanskeligere og dyrere å kutte ned på enn ozonskadelige KFK-gasser, og utgiftene er langt større. Kompromisset har vært at utviklingsland så langt har vært fritatt fra utslippskutt. Land som Kina, Brasil og India kan stadig øke sine utslipp uten restriksjoner, og dette har vakt stor harme i USA, som frykter å tape økonomisk i konkurranse med Kina.

Jon Hovi, professor i statsvitenskap ved universitetet i Oslo og forsker ved Cicero er usikker på hvordan man skal tolke U-landenes protester.

– Det er ikke godt å si om dette er spill for galleriet eller troverdige trusler. Spørsmålet er hva U-landene egentlig har å presse med. På den ene sida vil de ikke ta på seg bindende forpliktelser, på den annen side truer de med å trekke seg ut. Det eneste som står på spill, er
tilsynelatende legitimiteten i avtalen, effekten vil kanskje bli den samme.”

Prosentregning

Mens utenrikspolitikken under den kalde krigen ofte gikk ut på å telle antall atomraketter, er dagens korresponenter stadig oftere henvist til å telle prosenter. Bård Lahn er energirådgiver i Naturvernforbunet, og var til stede under forhandlingene i Bangkok. Han deler U-landenes skuffelse over de rike landenes kuttløfter.

– Ambisjonsnivået fra rike landenes side, både på utslippskutt og penger til klimatilpasning i utviklingsland har hele tida vært for lavt. Gjennomsnittet i løftene om kutt så lang er i beste fall på 24 %, i verste fall 15 %. Med USAs mål så langt, er vi kanskje så langt nede som 11 %. Utviklingslandene krever 40 % kutt. Selv om Norge og Japan økte sine ambisjoner, til henholsvis 40 og 25 %, som var positivt, er vi langt unna der man skal være.

Hovedaktørenes rolle i forhandlingene er avgjørende. USA, Kina, India, Russland og EUs utgangspunkt veier uten tvil tyngst. Blant disse er det USA og EU som har tjent best på utslipp, og som sitter på det største moralske ansvaret til å gå foran med utslippsreduksjoner. USA har per i dag ikke ratifisert Kyoto-protokollen. Håpet for en amerikansk ratifisering av en framtidig avtale er større nå som Obama er president.

– USA med Obama som president har spilt en helt avgjørende rolle og skapt stor dynamikk i forhandlingene, sier Bjurstrøm.  – Utfordringen nå er at USA må få en ny klimalovgivning på plass.  I tillegg må de forplikte seg til klare utslippskutt i en ny avtale.

Men selv Obama har snakka varmt for å stoppe oppvarminga av kloden, har den amerikanske presidenten et dårlig utgangspunkt for forhandlinger: kongressen har brukt lang tid på å komme fram til et kompromiss i planene om reform av helsevesenet, og det har blitt klart at de ikke rekker å komme fram til noen beslutning om USAs klimapolitikk før København. Dermed har Obama begrensede muligheter til å vise lederskap under forhandlingene.

–Hvis Obama-administrasjonen mot formodning skulle la seg presse til å akseptere en avtale som et tilstrekkelig stort flertall i kongressen ikke ønsker, så er vi fort tilbake til situasjonen
på 90-tallet, med en internasjonal avtale som senatet ikke vil ratifisere. Obama er veldig bevisst på dette, forklarer Jon Hovi.

Obama sliter nemlig med de samme utfordringene Clinton-administrasjonen stod ovenfor i forhandlingene i 2000: manglende støtte hjemme undergrov Clinton og visepresident Al Gores handlekraft, og valget av George W. Bush kort tid seinere gjorde ikke saken bedre. I skrivende stund ser det ut til at presidenten ikke planlegger å delta på møtene i det hele tatt, men prioriterer nobelprisutdelinga i Oslo.

Norske bidrag

Norges bidrag til internasjonale miljøforhandlinger kan sies å være mer prega av teori enn praksis. Bærekraftig utvikling var et begrep som blei innført i Brundtland-rapporten, som lå til grunn for de banebrytende forhandlingene i Rio de Janeiro i 1992. Tanken om å kunne forene miljøvern med økonomisk vekst gjorde det lettere å bringe utviklingsland til forhandlingsbordet. CO2-kvotehandel kan også kalles et norsk bidrag. Jens Stoltenberg var både opphavsmann til, og en av hovedforkjemperne for dette verktøyet, som var avgjørende for å få USA til å fortsette forhandlingene i 1997. Begge tiltak har vært viktige for å drive avtalen videre, men de kan også bidra til å svekke den reelle effekten. Særlig kvotehandel og andre såkalte ”fleksible mekanismer” som tillater at utslippskutt blir kjøpt og solgt, utført i samarbeid eller gjennomført som U-hjelpsprosjekter, gir mulighet til effektive utslippskutt, men kan også åpne for talltriksing. Russland fikk CO2-kvoter for sine 30 % utslippskutt fra 1990 til 2001, selv om utslippsreduksjonene var en uintendert effekt av industridød etter Sovjetunionens fall. Dermed fikk Russland mange ”gratiskvoter” de kunne selge til Vest-Europa, uten at reelle utslippstiltak hadde blitt gjennomført.

Når det kommer til praktiske tiltak, har Norge lite å skryte av. Våre utslipp har steget jevnt siden vi undertegnet avtalen, og vi vil i følge SFT år slippe ut omtrent 57,3 millioner tonn CO2 til neste år, fra 47,3 i 1990, som er referanseåret for utslippskutt i Kyoto. Løftet om å øke utslippene med maksimalt én prosent innen 2010-2012 ser altså ut til å være umulig å overholde med innenlands tiltak. Nye olje- og gassutvinningsprosjekter, manglende gasskraftrensning og veiutbygging er blant tiltakene som bidrar til at denne utviklinga ser ut til å fortsette. Norge har tidligere spilt en viktig rolle som megler i forhandlingene, men den manglene handlekraften vil kunne svekke vår troverdighet.

Ny klimaavtale?

De forberedende forhandlingene satte fokus på enda en stor utfordring i det internasjonale samarbeidet:

– Det er diskusjon om hvor bindende en ny klimaavtale skal være. Kyoto er en av de mest bindende internasjonale miljøavtalene vi har, men i Bangkok diskuterte man å svekke den. USA ønsker at avtalen skal bli mindre bindende. Istedenfor å gå for en løsning der man for eksempel har flere avtaler, eller spesielle ordninger for USA, gikk EU, som tidligere har vært Kyoto-avtalens stolte forsvarer, inn for å finne en felles løsning. Man vil ha en enkelt, felles avtale for alle land som resultat i København. Det kan bety at man fortsetter med en mindre bindende versjon av Kyoto. For å si det på en annen måte: Alle tar et skritt tilbake for at USA skal ta et skritt fram. Man kan spørre seg om det er verdt det, sier Bård Lahn.

Han tror Norge har en fordel av å stå utenfor EU i denne typen forhandlinger.

–Innen klima, og de fleste andre internasjonale miljøavtaler, det alltid bare ett land som snakker for EU. Denne gangen er det Sverige som har formannskapet. Norge kan på sin side komme med forslag som en egen aktør. Vi har nylig lagt fram et forslag om auksjonering av utslippsrettigheter. Dette forslaget har EU-landene krangla om de skal støtte. Det ser ut til at EU ikke støtter det, men uansett har Norge klart å sette dagsorden. Norge får for en gangs skyld noe ut av å være ”annerledesland”.

Håp etter København

Hovi mener det ikke behøver å være noe minus om Kyoto-protokollen skrotes dersom det er dette som må til for å få en ny avtale med amerikansk deltakelse.
– Får man på plass en ny avtale med bredere deltagelse, er det ingen grunn til å klamre seg til Kyoto for dens egen skyld. I utgangspunktet er det en god ide å satse på én avtale i stedet for flere. Det er viktig å få USA på offensiven. Men hvis resultatet blir en avtale som er svakere enn Kyoto, blir det hele mer usikkert. Kyotolandene vil kanskje gjøre mindre, mens
USA vil kunne gjøre mer. Man må da spørre seg hva nettoeffekten blir.

Han tviler på at vi får noen tilfredsstillende avtale i desember. Må vente et år til neste sjanse?

 – Man kan finne en avtale gjennom forhandlinger i løpet av våren, men dette avhenger av hva som skjer i det amerikanske senatet.

Mens forskerne gir oss stadig kortere tidsfrister, vil verdenssamfunnet altså trolig igjen trykke på slumreknappen. Men hvilken rolle skal Norge spille?

– Norge beklager det hvis vi ikke får en helhetlig avtale, for vi ønsket en helhetlig global juridisk bindende avtale i København tråd med målet om å begrense den globale oppvarmingen til to grader, med klare internasjonalt bindende utslippsforpliktelser, sier forhandlingsleder Bjurstrøm. Hun mener imidlertid at vi må se forbi København.

– Vi må ikke se på dette som et nederlag. Norge vil arbeide for en politisk bindende avtale med et så offensivt innhold som mulig. Den må ha referanse til togradersmålet og utslippsmål for 2020 og 2050, samt finansielle forpliktelser. Det er svært viktig at avtalen inneholder punkter om prosessen videre slik at vi kan oppnå en helhetlig juridisk forpliktende avtale så raskt som mulig etter København.